Доступ к информации является одним из показателей демократичности общества, его открытости, а так же уровня развития гражданского правосознания граждан. Практически во всех государствах доступ к информации о деятельности властей является не только продекларированным, но и вошедшим в повседневную практику принципом.
Нашлось место закреплению правовых основ получения и распространения информации и в Российском законодательстве, прежде всего, в ст. 29 Конституции России:
«1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова. (…) 3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений и отказу от них. 4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. (…) 5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».
Таким образом, Конституция рассматривает свободу массовой информации как одну из гарантий реализации свободы слова и права граждан на информацию. Следовательно, ограничения таких свобод могут быть введены только федеральными законами, подтверждается ст. 55 Конституции РФ, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и ст. 71 Конституции РФ, пункт «в» которой относит регулирование прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской Федерации.
В Конституции РФ содержится ряд дополнительных условий, соблюдение которых необходимо для введения законодательных ограничений свободы массовой информации. Так, по п. 3 ст. 55 Конституции РФ, «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. также устанавливает, что пользование свободой самовыражения «налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
для уважения прав и репутации других лиц; для охраны государственной безопасности, общественного порядка и нравственности населения». Сходное положение предусматривает ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., согласно которой осуществление свободы самовыражения, «налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».
Таким образом, необходимость ограничения свободы массовой информации должна быть обусловлена не менее важным требованием защиты государственной безопасности, общественной нравственности и здоровья населения, прав и свобод граждан и других приоритетных ценностей.
Для обеспечения доступа к граждан к информации о деятельности органов власти и управления, законодательство многих зарубежных стран имеет специальные нормативные акты. Основные принципы доступа были закреплены в таком нормативном акте как Рекомендации Совета Европы № R (81) 19 от 25.11.1981г. В данных рекомендациях закреплено, не только само равное право доступа, но и то, что государства должны обеспечить эффективным механизмом эти права, а обращения должны рассматриваться в разумные сроки. И многие государства закрепили на законодательном уровне правила доступа к информации.
Так в Великобритании есть «Практический кодекс доступа к правительственной информации». Данный акт предусматривает обязанность публиковать, в том числе, и информацию о том как, по каким ценам и кем оказываются общественные услуги, и какой результат достигнут. Кроме того, «предоставлять юридические мотивировки административных решений тем, кто от них пострадал». Срок ответа на запрос 20 дней. Данный закон нельзя отнести к слишком либеральным ввиду того, что есть плата за предоставление информации, кроме того, есть возможность отказа в ответе «на мелочные или неразумные запросы, а так же слишком общо сформулированными». Иные основания для отказа сформулированы подробно по группам, но дают только общие характеристики оснований для отказа и оставляют многое на усмотрения чиновника в решении вопроса об отказе.
Во Франции действует закон «О мерах направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях» от 17.07.1978г. Закреплен открытый бесплатный доступ к документам, а списки ограничений в доступе должны быть разработаны на уровне министерств и открыты для ознакомления. Кроме того, действует специальная комиссия по доступу к документам, которая дает заключения при рассмотрении жалобы на отказ в предоставлении информации.
В Швеции действует закон «О свободе печати» (это раздел Конституции) который устанавливает процедуру доступа к информации. Это наиболее прозрачная система из всех закрепленных. Закрепляет принцип полной открытости, где исключения незначительны. Запрещено не только требовать обоснования запроса, но даже удостоверения личности запрашивающего, и ему должны не только предоставить возможность ознакомления с информацией, но предоставления копий. Срок ответа 1 день.
В Швейцарии (кантон Берн) Постановление «Об информировании общественности» от 26.10.1994г. Предусмотрена возможность отказа, если ответ на запрос вызовет чрезмерный труд властей по удовлетворению запроса. Обязательный доступ к всем материалам которые могут повлиять на общественное мнение или защиту прав и интересов, в том числе доклады и отчеты экспертов.
В Испании вообще отсутствует принцип обязательного обнародования документов, а доступ к информации регулируется от обратного, т.е. определена информация, которая не может быть общедоступной.
В Канаде действует закон «о доступе к информации» предоставляет право на информацию, но за плату. У Кабинета министров есть право объявить любую информацию «тайной Кабинета”.
Можно отметить, что большинство зарубежных государств закрепляет принципы общедоступности, не разделяя права журналистов и граждан. Основания для отказа в предоставлении информации должны быть основаны на существующих перечнях информации ограниченного доступа. Многие правовые системы специально не закрепляют принцип доступности ввиду того, что это считается абсолютно естественным, и гарантируется Конституцией (например, США).
Что касается законодательства стран СНГ, то оно очень похоже на российское и как само закрепление прав, так и возможные их ограничения закреплены в актах сильно напоминающих российские.
Помимо действующих нормативно-правовых актов есть несколько проектов разного уровня посвященных вопросам доступа. Прежде всего, это проект закона «О праве на доступ к информации», а так же «Об информационных основах деятельности органов местного самоуправления». Кроме этого, есть несколько проектов региональных законов в: Читинской, Москвы Санкт-Петербурга, Положение «О порядке получения информации о деятельности органов местного самоуправления в г. Новосибирск».
Если рассматривать вопрос с помощью, каких механизмов обеспечивается доступ к информации, то можно выделить следующие способы:
обнародование нормативно-правовых актов и другой информации; открытые заседания представительных органов власти и местного самоуправления; ответы на запросы и обращения граждан; личные приемы депутатов и должностных лиц; проведение общественных слушаний; участие граждан и общественных организаций в экспертизе социально значимых проектов; обеспечение доступа журналистов к получению информации: через создание пресс-центров, аккредитацию, создание условий для информирования о чрезвычайной ситуации; предоставление информации через Интернет; предоставление данных в электронные правовые системы; специально созданные общедоступные информационные центры, библиотеки. Попробуем рассмотреть, как на законодательном уровне урегулированы эти способы информирования граждан о деятельности властей. Наиболее полно урегулирован вопрос с обнародованием НПА. Более того, их действие привязано к моменту их опубликования и на уровне закона закреплено в каких формах и где они публикуются. Эти же положения спроецированы в нормативных актах субъектов федерации и на муниципальном уровне. Хотя на уровне муниципалитетов часто обсуждается вопрос введения специального бюллетеня для таких публикаций, а не только публикации НПА в местных СМИ.
Наиболее действенной мерой доведения информации, является регулирование права прямого доступа граждан к информационным ресурсам. Правоотношения по доступу к информации можно разделить и по тому, кому именно предоставляется такой доступ просто гражданину или же эту функцию выполняет журналист. Так ст. 38 Закона о СМИ специально выделяет право граждан на получение оперативной информации именно через СМИ. Это правоотношения, в которых государство выступает в качестве субъекта, обязанного предоставлять такую информацию, а граждане – в качестве субъекта, наделенного правом ее получать. Средства массовой информации занимают в этих правоотношениях место посредника, одновременно выполняя определенные обязанности и реализуя предоставленные Законом права. Поэтому, с точки зрения закрепленных прав, можно утверждать, что на сегодня у журналиста в части сбора информации прав больше чем у обычного гражданина.
Доступ к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни (ст. 12 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»). Открытость деятельности государственных органов, организаций, предприятий и возможность граждан получать достоверную информацию об их деятельности рассматривается действующим законодательством как основа для осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти и участия в управлении делами государства.
В отличие от статьи 29 Конституции РФ, которая распространяются на любого гражданина независимо от его профессиональной принадлежности и закрепляют его право искать, получать, передавать и распространять информацию, статья 47 Закона РФ о СМИ предоставляет журналисту еще одно право, связанное со спецификой профессии, – право запрашивать информацию.
Формы предоставления журналистам сведений о деятельности гос. органов закреплены в виде: предоставления информации по запросам редакций, проведение пресс-конференций, рассылка справочных и статистических материалов, иные формы). То есть этот перечень является открытым.
Журналисты самостоятельно определяют, насколько общественно важно то или иное событие, насколько информация о нем способна быть действительно массовой, т.е. вызвать заинтересованность аудитории. Именно СМИ, а не государственным органам, надлежит определять способ поиска и получения необходимых сведений, и форму, подачи информации. Мнения лиц обязанных предоставлять информацию о степени общественной важности того или иного события, о целесообразности той или иной формы и стиля его освещения не могут носить характера предписаний, прямо или косвенно указывать журналистам, на тематику материала и стиль изложения.
Журналисты не обязаны обосновывать необходимость получения ими информации, за исключением случаев запроса информации с ограниченным доступом (ст. 12 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»).
Достаточно часто можно встретить такое понятие как журналистский запрос. Однако, процедура ответа на журналистский запрос, в отличие от процедуры ответа на запросы редакции, действующим законодательством не устанавливается. Определение порядка предоставления информации по «частным» запросам журналистов, так же как и запросам иных граждан, всецело отдано на усмотрение адресатов запроса. В результате ущемляются права независимых журналистов, не располагающих возможностью воспользоваться бланком редакции, ее печатью и подписью главного редактора для получения необходимой информации. В этом случае журналисты могут обжаловать отказ в суд (ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»), но успех обжалования все же не гарантирован, а оперативность получения информации будет утрачена.
Закон не обязывает государственные органы предоставлять по запросам журналистов или редакций сведения, для подготовки которых требуется предварительная обработка имеющейся или добор дополнительной информации, производство каких-либо исследований. Право требовать предоставления информации распространяется только на те материалы, которые уже есть в наличии у их обладателя.
Журналист, как и любой гражданин, имеет право свободного доступа к общедоступной информации. Статья 10 (ч.1) Закона РФ «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает, что государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.
Законом РФ «Об информации, информатизации и защите информации» прямо запрещено относить к информации с ограниченным доступом следующие виды информационных ресурсов:
законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Помимо этого, есть еще несколько категорий информации, доступ к которой не может быть ограничен. Так, например:
Предприятия и организации обязаны предоставлять гражданам информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг (ст. 42 Конституции РФ, ст. 2 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», ст. 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). Кредитные организации обязаны представлять по требованию любого лица, в том числе и не являющегося их клиентом, определенные документы: лицензию на осуществление банковских операций, информацию о своей финансовой отчетности (бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) и аудиторское заключение за предыдущий год, а также ежемесячные бухгалтерские балансы за текущий год (ст. 8 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Эмитенты ценных бумаг, в определенных случаях обязаны предоставлять информацию, весьма схожую с той, что обязаны предоставлять банки (ст. 23, 30 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»). Лица, располагающие информацией о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, за сокрытие таковой, в том числе за требование оплатить ее предоставление, несут уголовную ответственность по ст. 237 УК РФ. Категории информации с ограниченным доступом гораздо шире и порядок доступа к ним определяется различными нормативными актами. В соответствии с ч. 2 ст. 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на: информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную информацию.
Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственной тайне».
«Информация, отнесенная к государственной тайне, содержит защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (п. 1 ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне»).
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, порядок отнесения тех или иных сведений к государственной тайне устанавливаются Законом РФ «О государственной тайне». Поскольку перечни и списки сведений, составляющих государственную тайну, затрагивают порядок реализации права граждан на поиск и получение информации, в силу ч. 3 ст. 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», то сами они не могут быть засекречены, и любой гражданин вправе ознакомиться с данными документами в полном объеме.
Пункт 4 ч. 1 ст. 47 Закона РФ о СМИ предоставляет журналисту право получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Данное положение Закона определяет, что в процессе поиска информации журналист имеет право не только посещать учреждения, организации, быть принятым их должностными лицами, но и получать доступ к документированной информации.
В соответствии с ч. 1 ст. 40 Закона о СМИ отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну.
Отказ журналисту в предоставлении доступа к документу (материалу) по причине того, что в данном документе (материале) содержатся сведения, представляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, может иметь место только тогда, когда существуют объективные причины, по которым запрашиваемая информация не может быть отделена от сведений, составляющих специально охраняемую законом тайну. Если реальная возможность отделить часть материалов, в которых содержится охраняемая законом тайна, и предоставить оставшуюся часть документа для ознакомления журналисту существует, это должно быть сделано ответственным лицом.
Вторая категория информации с ограниченным доступом – конфиденциальная информация – сведения, доступ к которым ограничен в целях соблюдения прав и законных интересов лиц (физических или юридических), являющихся их владельцами, источниками или субъектами.
В соответствии с Указом Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» к конфиденциальной информации относятся:
Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные). Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства. Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна). В соответствии с п. 1 ст. 139 ГК РФ информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Это определение автоматически исключает из состава служебной тайны все сведения, которые не могут иметь коммерческой ценности. Таким образом, из состава служебной тайны нужно исключить информацию, которая обладает какой-либо иной ценностью, кроме коммерческой. И ценность этой информации должна заключаться именно в ее неизвестности третьим лицам. Следовательно, по этому критерию, вряд ли можно отнести к служебной тайне информацию о действиях органов власти и местного самоуправления в отношении конкретных физических лиц или организаций. Закон "Об информации, информатизации и защите информации” в статье 10, напротив дает перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен. Обращает на себя внимание, что в этом перечне есть запрет на ограничение доступа к информации "Об использовании бюджетных средств, местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения”. Таким образом, на местном уровне информация о деятельности органов местного самоуправления подпадает под это определение, поскольку именно информация об экономических решениях и распределении ресурсов является наиболее часто запрашиваемой, и как правило, именно она наиболее часто объявляется «служебной тайной». Следовательно на сегодня не существует правовой основы для объявления какой либо информации, служебной тайной муниципалитета. Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна). К примеру, коммерческой тайной являются сведения об операциях, счетах и вкладах клиентов кредитной организации. Согласие на получение и распространение такой информации может дать лишь сам клиент банка. В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» от 5.12.91 № 3518, организации не могут относить к коммерческой тайне: учредительные документы; документы, дающие право заниматься предпринимательской деятельностью; сведения, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей; документы о платежеспособности (например, согласно ч. 3 ст. 26 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», не допускается опубликование или разглашение иным образом сведений о банкротстве должника до момента публикации решения арбитражного суда о признании должника банкротом); сведения о численности, составе работающих, их заработной плате и условиях; о наличии свободных рабочих мест. Для того чтобы сведения обладали статусом сведений составляющих коммерческую тайну, необходимо, чтобы организация издала соответствующий документ где были четко указаны сведения которые считаются коммерческой тайной. Обязанность их неразглашения лежит лишь на тех лицах, которые дали обязательство их сохранять, и были ознакомлены с этим перечнем. В этой связи нельзя забывать, что если информация не является коммерческой тайной, то это еще не значит, что все лица обязаны ее представлять. Так, например, частные организации имеют право отказывать в предоставлении информации любому лицу, за исключением случаев установленных законом (чрезвычайная ситуация, обязательно обнародуемая информация, по запросам компетентных органов). Поскольку, такой отказ базируется на праве на невмешательстве в частные дела, то и давать объяснения в причине отказа эти лица не обязаны. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, банковская тайна, тайна усыновления, семейная тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а равно журналистская тайна и иные охраняемые законом тайны). Правовой режим конфиденциальной информации предполагает ограничение доступа к ней и установление ответственности за неправомерное ее разглашение. Журналист отвечает за разглашение конфиденциальной информации только в случаях, когда она была доверена именно на условиях конфиденциальности. В других случаях он не является лицом, обязанным обеспечивать сохранность тайны и, соответственно, не должен нести ответственность за ее разглашение, если она ему все-таки стала известна, по тем нормам, которые закрепляют ее. Однако, делая это, журналист должен понимать, что разглашением тайны он наносит ущерб правам и законным интересам граждан и организаций и к нему, могут быть предъявлены иные претензии, например, по ст. 150 ГК РФ, ст. 137 УК РФ, а так же по ст. 59 Закона о СМИ, за злоупотребление свободой массовой информации. Исключение из общего правила о недопустимости разглашения сведений об обстоятельствах личной жизни гражданина без его согласия, установлено для журналиста при распространении соответствующих сведений в случаях, когда этого требует защита общественного интереса (п. 5 ст. 49 Закона о СМИ). Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них. Журналист имеет право посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы. Предоставленное журналистам право посещения учреждений, организаций и предприятий является одним из путей реализации принципа информационной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, организаций и предприятий, закрепленного Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 года № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию». Это рассматривается не только как один из путей реализации права граждан на доступ к информации (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), но и как реальный путь реализации права граждан на участие в управлении делами государства (ст. 32-33 Конституции РФ). Перечень учреждений и организаций, распространяется на неограниченный круг учреждений, организаций любой формы собственности, в том числе и частные. Поскольку закрепляется лишь само право на посещение данных учреждений и организаций, то, порядок посещения остается за рамками данного закона и регулируется специальным законодательством, зависит от сферы деятельности конкретного предприятия (учреждения, организации), его режимности, наличия специального закона, регламентирующего его деятельность, и локальных нормативных актов, регулирующих внутренний распорядок на данном предприятии (режим). В случае отсутствия установленного законом специального порядка доступа на данный объект, презюмируется свободный доступ на него журналиста на основании п. 2 ст. 47 Закона о СМИ. Правда, здесь уже изначально заложен конфликт права на доступ к информации, права собственности и права владельца информационных ресурсов установить порядок доступа к ним, а именно указать место, время, ответственных должностных лиц, необходимые процедуры доступа, как к самой информации, так и на территорию предприятия (ст. 12 Закона РФ «Об информации, информатизации и защите информации»). Этот конфликт частично решен в законе, когда установлен запрет на введение ограничений в отношении определенной информации. Отсюда можно сделать вывод, что право на доступ к информации корреспондирует лишь с обязанностью обеспечить такой доступ только к государственным или муниципальным информационным ресурсам. Специальными законами урегулирован порядок посещения гражданами (в том числе и журналистами) некоторых учреждений, предприятий, организаций, в том числе в процессе выборов. Так, посещение журналистами учреждений, исполняющих наказание, возможно лишь с разрешения администрации этих учреждений или вышестоящих органов (ст. 24 Уголовно-исполнительного кодекса РФ). Отдельный вопрос о посещений различных заседаний органов власти, в том числе и о праве на проведение закрытого заседания. Закрытые заседания представляют особый камень преткновения, так как на уровне федерального законодательства урегулированы лишь случаи объявления закрытыми заседаний судов (ст. 9 ГПК и АПК, ст. 18 УПК) и палат Федерального собрания (ст. 100 Конституции РФ). В остальном, регулирование случаев и порядка объявления закрытыми заседаний различных, государственных органов власти и управления, органов местного самоуправления, отдано на откуп им самим, что на практике создает массовые нарушения права на доступ к информации. На практике порядок проведения закрытых заседаний иных органов и учреждений регулируются актами органов субъектов Федерации, ведомственным нормативным актам, локальными нормативными актами, регламентами работы данных организаций. Однако, такая практика представляется противоречащей ст. 55 Конституции РФ, которая ясно указывает, что ограничения прав человека, в том числе и на право искать информацию, могут вводиться лишь федеральным законом. В любом случае, если в ведомственных актах не определены порядок и исчерпывающий перечень оснований объявления заседаний конкретного органа закрытыми, представляется, что в силу юридического принципа «государственным органам запрещено все, что не разрешено законом», в этом органе закрытые заседания проводить нельзя. Ограничение права журналиста на посещение учреждения либо присутствие на его заседании под предлогом того, что он может получить затем информацию в пресс-службе, явно незаконно. Нарушение прав журналиста на получение информации является нарушением прав граждан на получение информации через СМИ. В соответствии со ст. 15, 18 и 29 Конституции РФ гражданам гарантируются право на общественно значимую информацию и обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечить доступ к ней. Это право граждан реализуется, в частности, путем информирования населения через СМИ. Все эти рассуждения касаются в полной мере не только журналистов, но и просто граждан. Более того, ограничения могут последовать не только путем объявления заседаний закрытыми, но и просто введением пропускного режима. Во многих нормативных актах даже сама возможность посещения, например, Горсовета ставится в зависимость от получения пропуска, хотя право посещения, безусловно, декларировано всем.
Следует различать правовой режим информации о политической и государственной деятельности и правовой режим информации о предпринимательской и иной деятельности, не имеющей непосредственного отношения к деятельности государственных органов, организаций, их должностных лиц или общественных объединений. Хотя такая информация представляет общественный интерес, представителям СМИ, заинтересованным в получении доступа к ней, приходится либо применять правовые предписания, содержащиеся в специальных нормативных актах, посвященных тому или иному виду деятельности, либо вступать в сделки с субъектами, располагающими правами на доступ к необходимой информации. Это относится к регулированию прав акционеров, доступу к информации содержащей коммерческую тайну, которая находится в распоряжении государственных или муниципальных органов. Хотя, в любом случае, если речь идет о получении информации о государственном участии, то данные сведения относятся к использованию государственного имущества и бюджетных средств, а следовательно не могут быть ограничены в доступе.
С принятием нового Гражданского кодекса информацию можно квалифицировать в качестве товара, за предоставление которого возможно взимание платы. Статья 128 ГК РФ относит информацию к объектам гражданских прав наряду с имуществом и объектам интеллектуальной деятельности. Вслед за ГК РФ, статья 6 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» закрепила возможность отнесения информационных ресурсов к товарам, за исключением случаев, предусмотренных законодательством (а именно случаи реализации гражданами, а равно журналистами своих конституционных прав и прав, предоставленных федеральным законодательством). Однако, ссылка на ст. 128 ГК РФ, что «информация объект гражданских прав», необоснованна. Правоотношения по доступу к информации о деятельности гос. органов или муниципалитета в силу не являются гражданско-правовыми, а носят публичный характер, поэтому, применение к ним ГК РФ не имеет под собой правовой основы.
Если вопрос с доступом к государственным и муниципальным информационным ресурсам урегулирован на законодательном уровне, то гораздо сложнее обстоит дело с доступом к информации о деятельности Муниципальных унитарных предприятий. Между тем, эти образования играют иногда весьма существенную роль в жизни городов. В то же время хотя они находятся в собственности муниципалитетов, но не являются их структурными подразделениями, и не входят в их структуру, а напротив являются юридическими лицами, то есть самостоятельными хозяйствующими субъектами. Таким образом, с точки зрения доступа к информации об их деятельности он должен регулироваться по тем же правилам, что и доступ к информации о любом другом юридическом лице, независимо от того, кому оно принадлежит. Но все же и в этой области не все потеряно и МУПы не становятся недосягаемыми для общественного контроля. Если они и не должны раскрывать информацию перед третьими лицами, то, безусловно, обязаны предоставлять ее своему собственнику. А муниципалитет не может отказать в предоставлении гражданам информации об использовании и состоянии муниципального имущества (ст. 10 закона «Об информации, информатизации и защите информации) в состав которого, входит и МУП.
Пункт 3 части 1 ст. 47 предоставляет право журналисту быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации. Право журналиста быть принятым должностными лицами, к сожалению, не корреспондирует с аналогичной обязанностью должностных лиц. Поэтому никто не может чиновника заставить принять журналиста, даже в связи с запросом информации. Та же ситуация и с приемом граждан, хотя стоит отметить, что всегда у чиновников есть часы приемы для граждан и доступ в это время не ограничивается.
Далеко не простая ситуация с доступом к информации в чрезвычайных ситуациях. Хотя многие нормативные акты говорят о том, что ограничение доступа к информации о чрезвычайных ситуациях недопустимо, независимо даже от формы собственности. В том числе и ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”. Более того, ст. 47 закона о СМИ прямо дает журналисту право посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях. Однако, на практике журналисты не допускаются к местам катастроф и аварий со ссылкой на угрозу их жизни или ввиду работы специальных органов, работе которых они могут помещать. Зачастую запрещается не только посещение объекта, но и его съемка даже из-за заграждения.
Еще одной проблемой ограничения доступа к информации как не странно является аккредитация журналистов. Аккредитация осуществляется на основании Правил, но Правила часто не отражают своего основного значения, а именно обеспечение наиболее благоприятных условий профессиональной деятельности журналистов.
Так в Правилах отсутствуют положения закрепляющие обязанности аккредитующего органа по порядку информирования о своей работе и созданию, аккредитованным журналистам, благоприятных условий для работы. Закрепленные права аккредитованных журналистов ничего не добавляют к правам журналистов закрепленным законе о СМИ, теми же правами обладает любой журналист, а не только аккредитованный. А в вопросах лишения аккредитации или отказе в аккредитации Правила часто прямо нарушают закон, произвольно расширяя основания для отказа в аккредитации или ее лишения.
Одной из форм общественного контроля и способа получения гражданами информации является их прямое участие в обсуждении и принятии нормативных актов или различных социальных программ. Это право может быть реализовано через публичные слушания или проведения общественных экспертиз. Публичные слушания на уровне муниципалитетов получили некоторое распространение, хотя их регулирование явно недостаточно и сами граждане не могут инициировать эту процедуру. С общественными экспертизами дело обстоит еще хуже ввиду того, что на нормативном уровне она предусмотрена только в отношении экологии. Во всех остальных сферах регулирование отсутствует, и проведение таких экспертиз носит сугубо добровольный характер инициируемый сверху.
Существование общедоступных центров в чистом виде в России не получило распространения, хотя библиотеки есть, но их оснащение ни сколько не приближает граждан к получению информации.
Одним из способов обеспечения права граждан на доступ к информации является использование Интернет в этих целях. Обеспечение граждан информацией может быть как путем предоставления им права прямого доступа через сайт или же путем ответа на направленный власти электронный запрос. Одним из белых пятен здесь является отсутствие правового регулирования подлинности и достоверности полученной таким путем информации. Уже известны случаи, когда полученную из пресс-центров информацию нельзя было подтвердить ввиду того, что сам источник информации от нее отказывался, указывая, что не он ее распространил. То же самое обстоит и с достоверностью информации, которая помещается на сайт. При принятии положений об открытии сайта, орган власти, должен четко определиться какова его ответственность за содержащуюся там информацию и насколько она является официальной.
Предусмотрена как ответственность, так и процедура, с помощью которой могут быть обжалованы отказ или иное ограничение права граждан на получение информации со стороны лиц, обязанных предоставлять таковую. Процедура рассмотрения соответствующего дела зависит от характера деяния, ставшего предметом разбирательства; от того, кто в конкретном случае нарушает данные права и чьи именно права нарушаются.
Так, в соответствии со ст. 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.93 № 4866-1 в суд могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений и должностных лиц, государственных служащих, в результате которых:
нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. За неправомерный отказ должностного лица в предоставлении имеющихся материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, за предоставление неполной или заведомо ложной информации, причинившие вред правам и законным интересам граждан, предусмотрена уголовная ответственность по ст. 140 УК РФ.
Воспрепятствование журналисту в получении информации избранным им законным способом должно быть квалифицированно по ст. 144 УК РФ как принуждение к отказу от распространения информации. Действия сотрудников государственного органа и работников милиции, противодействующие журналисту в доступе к информации, могут быть квалифицированы по ст. 144 УК РФ (воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста) и ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий).
Кроме вышеуказанных мер, с принятием нового Кодекса об административных правонарушениях появилась такая статья как ст. 5.39. «Отказ в предоставлении гражданину информации». В данной статье речь не идет о запросах редакций СМИ, но журналист как и любой гражданин имеет право потребовать наложения штрафа за отказ в предоставлении информации или ее несвоевременное предоставление.
М. Морозов
|
